進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)九年義務(wù)教育從基本普及走向全面普及，黨和國(guó)家關(guān)于義務(wù)教育的基本政策導(dǎo)向，越來(lái)越聚焦于均衡發(fā)展。均衡發(fā)展作為義務(wù)教育本質(zhì)屬性和法定要求，對(duì)促進(jìn)教育公平、提高教育質(zhì)量、完善中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代教育體系，都具有至關(guān)重要的意義。在當(dāng)前“深化教育領(lǐng)域綜合改革”的進(jìn)程中，特別是在破解義務(wù)教育階段公辦學(xué)校擇校難題上，亟待凝聚社會(huì)共識(shí)，形成更大合力，取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　一、均衡發(fā)展是世界范圍義務(wù)教育的本質(zhì)屬性

　　義務(wù)教育的英文是Compulsory Education，國(guó)際上一般定義是，根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定對(duì)適齡兒童實(shí)施一定年限的、普及的、強(qiáng)迫的、免費(fèi)的學(xué)校教育。1619年德意志魏瑪邦公布學(xué)校法令被公認(rèn)為義務(wù)教育發(fā)端，19世紀(jì)中后期一批工業(yè)化國(guó)家開(kāi)始義務(wù)教育立法，據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織統(tǒng)計(jì)，目前全世界有200個(gè)國(guó)家通過(guò)立法實(shí)施不同年限的義務(wù)教育。

　　一國(guó)要進(jìn)行義務(wù)教育立法，須在強(qiáng)制性、免費(fèi)性、普惠性（也稱無(wú)歧視性、非選拔性或普及性）方面達(dá)成基本共識(shí)。如果政府提供的義務(wù)教育資源差別很大，致使部分公立學(xué)校配置辦學(xué)條件和師資水平很高甚至超標(biāo)準(zhǔn)，其他公立學(xué)校卻不能達(dá)標(biāo)，就無(wú)法體現(xiàn)普惠性要求，也就背離了義務(wù)教育立法原則。因此，均衡發(fā)展是有別于其他教育的根本性特征，構(gòu)成了義務(wù)教育的本質(zhì)屬性。

　　近百年來(lái)的各國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展，大致分為兩大模式。一是福利化公立學(xué)校均衡發(fā)展模式。如歐洲多數(shù)國(guó)家和中東部分國(guó)家，在福利化政策框架內(nèi)，財(cái)政把所有公辦學(xué)校費(fèi)用都包下來(lái)，基本上沒(méi)有私立學(xué)校。二是公立學(xué)校均衡發(fā)展兼顧選擇需求模式。如在亞非拉美一些國(guó)家，實(shí)行公辦校不擇校、擇校進(jìn)私立校的制度。此外，美國(guó)義務(wù)教育主要由學(xué)區(qū)收取教育稅（財(cái)產(chǎn)稅）支持，富人區(qū)學(xué)校所得政府補(bǔ)貼少，納稅額足以支撐質(zhì)量上好的公立校，低收入群體聚居區(qū)學(xué)校雖有政府補(bǔ)貼，卻很難聘到高質(zhì)量教師，中產(chǎn)階級(jí)區(qū)居于兩者之間，居民只要有本學(xué)區(qū)房產(chǎn)證或租賃合同即可免費(fèi)擇校入學(xué)，不同學(xué)區(qū)公辦校差異很大，但有些富人家庭連本學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)公立校都不滿意，多把孩子送進(jìn)高收費(fèi)私立學(xué)校。

　　綜觀全球范圍有義務(wù)教育立法的國(guó)家，公辦校不擇校的約占80%以上，共同特點(diǎn)是政府全額負(fù)擔(dān)公辦學(xué)校支出，提供免費(fèi)程度不同的義務(wù)教育，保證基本入學(xué)機(jī)會(huì)公平。在另外不到20%的國(guó)家，對(duì)義務(wù)教育階段非公共服務(wù)留出一定選擇空間，通常以私立學(xué)校來(lái)滿足有額外支付能力的中高收入階層選擇需求。

　　二、均衡發(fā)展是義務(wù)教育制度的法定要求

　　義務(wù)教育均衡發(fā)展，在我國(guó)是有法可依的。2006年新修訂的《義務(wù)教育法》第六條規(guī)定了“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”的三層內(nèi)涵：一是實(shí)施主體即國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府；二是實(shí)施要件在于合理配置教育資源，改善薄弱學(xué)校辦學(xué)條件，縮小校際辦學(xué)條件差距；三是保障重點(diǎn)須放在農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)、經(jīng)濟(jì)困難家庭和殘疾適齡兒童少年，需要地區(qū)之間的支援。

　　義務(wù)教育均衡發(fā)展，也是近年來(lái)黨和國(guó)家重大戰(zhàn)略方針和政策舉措的主要內(nèi)容。2007年黨的十七大報(bào)告首次確認(rèn)“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”重要理念，2010年黨中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，在第四章第九節(jié)專(zhuān)門(mén)就“推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”“切實(shí)縮小校際差距，著力解決擇校問(wèn)題”等提出具體要求，2012年黨的十八大報(bào)告進(jìn)而強(qiáng)調(diào)“均衡發(fā)展九年義務(wù)教育”，可以說(shuō)，在近年來(lái)國(guó)家級(jí)政策的指引推動(dòng)下，全國(guó)多數(shù)地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢(shì)。

　　實(shí)踐表明，在越來(lái)越多的地區(qū)通過(guò)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展評(píng)估驗(yàn)收的形勢(shì)下，只要一個(gè)地區(qū)的公辦小學(xué)初中還存在著事實(shí)上的重點(diǎn)校重點(diǎn)班（有些以實(shí)驗(yàn)、示范等名義或某些變相方式），就意味著其他學(xué)校是非重點(diǎn)的甚至是薄弱的，當(dāng)?shù)貙W(xué)齡兒童少年家長(zhǎng)對(duì)公辦重點(diǎn)校（班）的追逐與競(jìng)爭(zhēng)就不可避免。問(wèn)題是，部分黨政領(lǐng)導(dǎo)、教育行政干部和校長(zhǎng)尚存模糊認(rèn)識(shí)，總覺(jué)得優(yōu)質(zhì)名牌公辦校的積累來(lái)之不易，難與其他學(xué)校拉平。但從法律政策視角看，我國(guó)九年義務(wù)教育從基本辦學(xué)條件上的均衡發(fā)展，勢(shì)必朝著高位或高質(zhì)量均衡方向進(jìn)展，其中關(guān)鍵在于黨政領(lǐng)導(dǎo)和教育行政部門(mén)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，科學(xué)把握法律政策的核心理念和對(duì)策措施的著力點(diǎn)，進(jìn)而在學(xué)校、社會(huì)、家長(zhǎng)中取得共識(shí)，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，因地制宜、循序漸進(jìn)地統(tǒng)籌實(shí)施。

　　三、義務(wù)教育均衡發(fā)展必須破解公辦學(xué)校擇校難題

　　“破解擇校難題”，是黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）圍繞義務(wù)教育均衡發(fā)展所選取的改革攻堅(jiān)重點(diǎn)，是回歸義務(wù)教育強(qiáng)制性、免費(fèi)性、普惠性的應(yīng)有之義，是著力解決社會(huì)反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題、維護(hù)教育公平公正、努力辦好人民滿意的教育的客觀要求，根本在于盡快縮小區(qū)域內(nèi)公辦學(xué)校之間的差距。

　　一要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置。就辦學(xué)經(jīng)費(fèi)而言，義務(wù)教育必須依法全面納入財(cái)政保障范圍，實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的投入體制，完善中央財(cái)政和地方財(cái)政分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，不斷提高保障水平。在此制度基礎(chǔ)上再看辦學(xué)條件，各地政府應(yīng)科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、均衡配置、合理布局，建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制，重點(diǎn)是“實(shí)行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”，鞏固全國(guó)中小學(xué)校舍安全達(dá)標(biāo)的成果，從根本上改造薄弱學(xué)校，盡快使師資、教學(xué)儀器設(shè)備、圖書(shū)、體育場(chǎng)地基本達(dá)標(biāo)，構(gòu)建利用信息化手段擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面的有效機(jī)制，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距。利用改擴(kuò)建勞務(wù)輸出大省和特殊困難地區(qū)農(nóng)村學(xué)校寄宿設(shè)施等項(xiàng)目工程，顯著改善農(nóng)村學(xué)生特別是留守兒童寄宿條件，基本滿足需要，同時(shí)做好隨遷子女就學(xué)工作。到2020年，全國(guó)將率先在縣（區(qū)）域內(nèi)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，逐漸在更大范圍內(nèi)使均等化的基本公共教育服務(wù)覆蓋城鄉(xiāng)所有學(xué)齡人口，弱化社會(huì)對(duì)公辦學(xué)校擇校需求。

　　二要實(shí)行公辦學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗。許多地區(qū)居民強(qiáng)烈擇校意愿，更多是看重歷史遺留的優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校所擁有的高水平師資隊(duì)伍，而全面提高所有公辦學(xué)校校長(zhǎng)教師水平，將是標(biāo)本兼治破解擇校難題的重要舉措。《決定》明確提出，實(shí)行公辦學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗，對(duì)絕大多數(shù)地區(qū)來(lái)說(shuō)，主要是在縣（區(qū)）域內(nèi)操作。按照“國(guó)標(biāo)、省考、縣（區(qū)）管、校用”的原則，合理配置教師資源，因地制宜地建立校長(zhǎng)教師定期交流輪崗制度，明確規(guī)定校長(zhǎng)在同一學(xué)校連任期限，同時(shí)，規(guī)定教師包括骨干教師須按每年不低于教師總數(shù)的一定比例開(kāi)展交流，城區(qū)中小學(xué)教師評(píng)聘高級(jí)職務(wù)（職稱），須有在農(nóng)村學(xué)校或薄弱學(xué)校任教一定年限的經(jīng)歷。繼續(xù)加大城鎮(zhèn)學(xué)校教師對(duì)口支援農(nóng)村學(xué)校、原優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校教師對(duì)口支援薄弱學(xué)校的力度，有條件的地區(qū)還可試行校長(zhǎng)教師跨區(qū)交流輪崗。

　　三要堅(jiān)持免試就近入學(xué)不設(shè)重點(diǎn)學(xué)校重點(diǎn)班。《決定》的這些要求，完全基于《義務(wù)教育法》第十二條“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。”和第二十二條“不得將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校。學(xué)校不得分設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班”等法律條款，具有強(qiáng)烈導(dǎo)向意義。教育部的相關(guān)文件，尤其是今年《關(guān)于進(jìn)一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，不斷尋求新的改革突破口，要求各地嚴(yán)格實(shí)施公辦小學(xué)初中免試就近入學(xué)制度和信息公開(kāi)制度，合理劃定招生范圍，有序確定入學(xué)對(duì)象。縣區(qū)教育行政部門(mén)須利用公告、網(wǎng)站等多種方式向社會(huì)公開(kāi)每所小學(xué)、初中的招生計(jì)劃、范圍、程序、時(shí)間和結(jié)果，規(guī)范辦理入學(xué)手續(xù)，全面實(shí)行陽(yáng)光招生，在公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)逐步到位的基礎(chǔ)上，試行學(xué)區(qū)制，合理劃分學(xué)區(qū)范圍，科學(xué)規(guī)劃學(xué)校布局，使學(xué)區(qū)內(nèi)小學(xué)畢業(yè)生直接進(jìn)入初中，并在有條件的地區(qū)探索九年一貫對(duì)口招生。學(xué)生入校后，隨機(jī)對(duì)學(xué)生和教師實(shí)行均衡編班，編班過(guò)程邀請(qǐng)家長(zhǎng)和相關(guān)人員參加，接受各方監(jiān)督，禁止以各種名目分重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班。

　　四要多措并舉加速弱化公辦學(xué)校擇校壓力。按照各地現(xiàn)行經(jīng)驗(yàn)和國(guó)家政策要求，今后要嚴(yán)查選拔生源“占坑班”，制止跨區(qū)域招生行為，嚴(yán)禁收取與入學(xué)掛鉤的捐資助學(xué)款；嚴(yán)禁各種等級(jí)考試和競(jìng)賽成績(jī)作為入學(xué)與升學(xué)的依據(jù)，逐步減少特長(zhǎng)生招生學(xué)校和招生比例；合理分配優(yōu)質(zhì)高中年度招生名額，按不低于一定比例（50%）分到轄區(qū)內(nèi)所有初中；在保障適齡兒童少年就近進(jìn)入公辦學(xué)校的前提下，由民辦學(xué)校提供一定范圍的選擇性就學(xué)機(jī)會(huì)；發(fā)揮中小學(xué)家長(zhǎng)委員會(huì)監(jiān)督依法治校過(guò)程的積極作用，并借助全國(guó)考試招生制度改革的牽引作用，大幅降低義務(wù)教育擇校的剛性需求。針對(duì)大城市和特大城市擇校突出的問(wèn)題，最近教育部加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，擬就19個(gè)重點(diǎn)大城市義務(wù)教育規(guī)范入學(xué)工作提出指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)各市抓住主城區(qū)、抓好熱點(diǎn)學(xué)校、抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、抓實(shí)重點(diǎn)時(shí)段，完善相關(guān)政策，提出有針對(duì)性的時(shí)間表和路線圖，切實(shí)破解擇校難題。義務(wù)教育均衡發(fā)展的最高境界，是讓全國(guó)各地億萬(wàn)學(xué)齡兒童少年享有更為充分的睡眠，擁有更多鍛煉身體時(shí)間，德智體美全面發(fā)展，身心健康地愉快成長(zhǎng)。

　　（作者系教育部教育發(fā)展研究中心主任）